Повышение качества социальных услуг имеет непосредственную связь с развитием конкуренции и созданием системы независимой оценки качества работы социальных учреждений.
С определенного времени к социальным услугам — прежде прерогативе государственной — стали активно подключаться негосударственные структуры. С помощью общественности и предпринимателей создаются дома престарелых, приюты для бездомных и школы-интернаты для детей с отклонениями в развитии. Сегодня много внимания уделяется поддержке негосударственных социально ориентированных организаций.
Качество услуг, как и товаров, не зависит от того, к какому виду юридического лица относится их поставщик. Образно говоря, место произрастания моркови — на колхозном поле или на фермерском — не определяет, где она будет слаще. Качество будет зависеть от того, выполнены ли правила и требования к производству продукта. А в случае с услугами –правила и требования к их оказанию: соблюдают ли поставщики услуги стандарт ее предоставления.
Под эффективностью понимается рациональное соотношение затрат на предоставление услуги и достигнутого результата. В случае с социальными услугами речь идет о затратах на деятельность, в результате которых жизненная ситуация человека изменилась к лучшему (ребенок получил новые знания и навыки, пожилой одинокий человек устранил непосильные для него бытовые заботы и т.д.). Здесь как раз есть потенциал повышения эффективности услуг, прежде всего за счет демонополизации бюджетного сектора через привлечение в него негосударственных социально ориентированных организаций.
Запрос на привлечение негосударственных организаций сформировался на рубеже XX–XXI вв. В середине 2000-х гг., когда происходило разграничение полномочий между уровнями власти, у региональных и местных органов управления появилась возможность формировать нормативную базу для оказания социальных услуг населению за счет средств собственных бюджетов с привлечением общественных некоммерческих организаций. Часто такие организации, оказывающие социальные услуги, возникали на основе групп самопомощи и взаимной поддержки (клубы инвалидов, ассоциации выпускников детских домов, ассоциации родителей детей-инвалидов). Например, в Томске общественная организация создала первый приют для бездомных, который в 1999 г. получил муниципальный статус. Благодаря этому он существенно расширил свою материальную базу и открылся позже уже в новом качестве — муниципального центра “Приют для лиц без определенного места жительства”. Объем оказываемых такими организациями услуг, конечно, был невелик по сравнению с муниципальными и государственными учреждениями. Услуги предоставлялись в основном членам самих организаций, прежде всего потому, что средств и ресурсов было относительно немного. Однако некоммерческие организации брались за решение таких социальных проблем и помогали тем уязвимым группам населения, до которых у государственной социальной политики по тем или иным причинам не доходили руки (например, организация приютов для упомянутых бездомных или для жертв домашнего насилия).
Ожидается, что нарастание конкуренции в социальной сфере приведет к увеличению качества услуг и к исчезновению наиболее слабых участников рынка. Нынешний этап реформы государственных и муниципальных учреждений, стартовавший с вступлением в силу Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ, одной из своих целей имеет повышение эффективности деятельности данного типа поставщиков социальных услуг. Механизмы реализации положений Закона № 83-ФЗ предполагают, что в результате их применения учреждения получат больше самостоятельности, но в то же время повысят свою ответственность за результат.
Например, автономные и бюджетные учреждения получили широкие права по распоряжению денежными средствами субсидий на выполнение задания по оказанию услуг, а также доходами, полученными от оказания платных услуг, но в то же время отменена субсидиарная ответственность по обязательствам этих учреждений и установлена личная ответственность руководителей за деятельность возглавляемых ими учреждений.
Предполагается, что реализация механизмов Закона № 83-ФЗ должна в итоге сформировать возможность предоставлять бюджетные средства на оплату услуг напрямую их потребителям. Последние самостоятельно определят ту организацию, которой заплатят за услуги. Такой организацией не обязательно будет государственное или муниципальное учреждение: реализуемые в настоящее время меры по поддержке негосударственных социально ориентированных организаций помогут выявить и укрепить те из них, кто на должном уровне сможет оказывать потребителям “бюджетные” услуги.
Механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) в социальной сфере (образование, здравоохранение, культура, социальная защита) реализуется в разных формах. Основными формами являются механизм концессионных соглашений, деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых экономических зон, в которых государством обеспечивается создание необходимой для привлечения частных инвестиций инфраструктуры.
По концессионному соглашению, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ, концессионер (частная организация) создает или реконструирует технологически связанное между собой и предназначенное для осуществления предусмотренной соглашением деятельности имущество концендента (которым выступает государственный или муниципальный орган власти). Имущество предоставляется на праве владения и пользования на срок, установленный соглашением.
Примером применения ГЧП на региональном и местном уровнях для предоставления социальных услуг является использование концессии с целью решения одной из острых проблем — очереди в детские сады. Одними из первых такой опыт использовали в Пермском крае. Администрация Перми в 2009 г. провела первый открытый конкурс на заключение концессионного соглашения в отношении муниципального имущества сроком на 25 лет с целью предоставления (или создания условий для предоставления) концессионером на его базе образовательных услуг и услуг дошкольного воспитания детям дошкольного возраста. В настоящее время в отношении дошкольного образования, воспитания и организации питания в разной степени удачно концессия используется администрациями городов Хабаровск, Новосибирск, Челябинск, Кемерово, Казань, Астрахань и др.
В отношении данного механизма необходимо отметить, что его востребованность для бизнеса как потенциального концессионера определяется фактическим или потенциальным платежеспособным спросом на социальные услуги.
Органы власти как заказчики “бюджетных” услуг в данной ситуации могут стимулировать спрос через такие механизмы, как размещение государственного (муниципального) заказа на оказание услуг и целевое потребительское пособие (ваучер, сертификат), т.е. поддерживая развитие рынка социальных услуг, выводя на него средства соответствующего бюджета.
Е.Г. Сорокина
Лит.: Бычков Д. Конкуренция в социальной сфере: на чьей стороне государство // Госуслуги: планирование, учет, налоги. 2012. № 6.