Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев

УВКБ ООН, United Nations High Commissioner for refugees, UNHCR) — международная организация. УВКБ начала свою деятельность после Второй мировой войны (в 1951 г.), хотя согласованные международные усилия по оказанию помощи беженцам предпринимались уже раньше — в период между Первой и Второй мировыми войнами. С 1919-го по 1939 г. из-за ожесточенных конфликтов только в Европе в положении беженцев оказались более 5 млн. человек, в числе которых были русские, греки, турки, армяне, евреи и испанские республиканцы.
Первыми верховными комиссарами по делам беженцев, назначенными Лигой Наций, стали Фритьоф Нансен из Норвегии (1921 — 1930 гг.) и Джеймс Макдональд из Соединенных Штатов Америки (1933— 1935 гг.). У них были разные представления о том, как следует подходить к решению проблем беженцев, но оба они оказали влияние на последующие международные усилия по защите интересов беженцев.
Официально международные усилия по оказанию помощи беженцам были впервые предприняты в августе 1921 г., когда Международный комитет Красного Креста обратился к Лиге Наций с призывом помочь более чем миллиону российских беженцев, которым пришлось оставить свои дома в ходе Гражданской войны в России. Лига Наций назначила знаменитого исследователя-полярника Фритьофа Нансена Верховным комиссаром Лиги по проблемам российских беженцев в Европе (позже он стал заниматься греческими, болгарскими, армянскими и другими группами беженцев).
Ф. Нансен взялся за исключительно трудное дело — определение правового статуса российских беженцев и организацию для них либо трудоустройства в принимающих странах, либо возвращения на родину. На решение этой задачи Лига Наций выделила 4 тыс. фунтов стерлингов. Ф. Нансен создал аппарат, который впоследствии составил основу структуры УВКБ ООН. В деле трудоустройства беженцев он тесно сотрудничал с Международной организацией труда; в результате ему удалось помочь найти работу примерно 60 тыс. беженцев.
Особое внимание Ф. Нансен уделял правовой защите беженцев. Он организовал международную конференцию, на которой было решено выдавать беженцам проездные и удостоверяющие личность документы, которые стали называть «нансеновскими паспортами». После неудачного исхода переговоров с Советским Союзом о репатриации российских беженцев Ф. Нансен возглавил усилия по принятию дополнительных мер, направленных на обеспечение надежного правового статуса для беженцев в принимающих странах. Принятые тогда первые юридические соглашения впоследствии легли в основу Конвенции о статусе беженцев, заключенной в 1933-м и 1951 г.
В 1922 г. Ф. Нансену пришлось решать кризисную ситуацию, связанную с судьбой почти 2 млн. беженцев — жертв войны между Грецией и Турцией. Он лично направился в регион, чтобы координировать там международные усилия по оказанию помощи. Находясь в Греции, Ф. Нансен подчеркивал, что в политических спорах верховный комиссар должен всегда сохранять нейтральную позицию. И хотя сам он считал виновной в возникновении этого кризиса Турцию, но организовал помощь как греческим, так и турецким беженцам и встречался с официальными представителями обеих сторон. Впоследствии Лига Наций поручила ему заняться организацией расселения бежавших из Турции этнических греков в западной части Фракии. В последние годы жизни Ф. Нансен приложил немало усилий, чтобы получить заем на организацию переселения армянских беженцев в Советский Союз, однако антикоммунистические настроения потенциальных доноров помешали ему осуществить эту задачу.
В 1922 г. Ф. Нансену за проделанную им работу была присуждена Нобелевская премия мира. После его кончины в 1930 г. работу по делам беженцев продолжило Международное бюро Ф. Нансена. С 1954 г. УВКБ ООН каждый год награждает медалью Ф. Нансена отдельных лиц или группы людей, которые внесли выдающийся вклад в оказание помощи беженцам.
В 1930-е гг. международное сообщество столкнулось с проблемой массового бегства людей из нацистской Германии. И хотя Лига Наций отказалась от непосредственного финансирования помощи беженцам, она все же назначила американского журналиста, профессора Джеймса Макдональда, независимым Верховным комиссаром по делам беженцев из Германии. Чтобы организовать расселение беженцев, Д. Макдональд в 1933— 1935 гг. вел борьбу против ограничений на иммиграцию, существовавших во многих странах мира. Особенно полезной оказалась его деятельность по координации работы различных добровольных учреждений, в результате которой были получены значительные средства на помощь беженцам. Он помог расселить в Палестине и в других странах более 80 тыс. беженцев из Германии.
В сентябре 1935 г. перед Д. Макдональдом встала новая трудная проблема, связанная с принятием нацистами так называемых «Нюрнбергских законов», по которым евреи в Германии лишались гражданства и права голоса. Кроме этого, нацисты поощряли немцев к увольнению работающих у них евреев, к бойкоту принадлежащих евреям предприятий. Поскольку гонения усиливались, из страны хлынул поток беженцев. Разочарованный тем, что Лига Наций отказывалась принимать решительные меры в отношении нацистской Германии, Д. Макдональд 27 декабря 1935 г. подал в отставку. В письме, которое широко публиковалось в то время в печати многих стран, он предупреждал: «Когда внутренняя политика государства угрожает людям полным попранием их человеческого достоинства, соображения дипломатической корректности должны отступать перед соображениями элементарной человечности. Я проявил бы малодушие, если бы не привлек внимание к сложившейся сегодня ситуации и не обратился с призывом о том, чтобы мировая общественность, действуя через Лигу Наций, через входящие в нее государства, а также через другие страны мира, предприняла шаги с целью не допустить этой реальной трагедии, а также других угрожающих человечеству действий».
Несмотря на усилия Д. Макдональда, его призыв к прямому вмешательству в события в Германии не возымел действия. Лига Наций по-прежнему рассматривала положение евреев как чисто внутреннее дело Германии. И хотя предпринятые Д. Макдональдом попытки успеха не принесли, он является одним из тех выдающихся людей, которые первыми осознали необходимость решительных политических мер для устранения первопричины исхода беженцев и выступали за принятие таких мер.
В 1943 г. союзные державы, в том числе Советский Союз, создали Администрацию ООН помощи и восстановления (ЮНРРА). Она располагала довольно широкими полномочиями в отношении оказания помощи людям на разоренных войной территориях. ЮНРРА помогала всем, кто оказался перемещенным в результате войны, а не только беженцам, покинувшим свои страны. В 1947 г. ЮНРРА прекратила свою деятельность.
В 1947 г. была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ) как непостоянное специализированное учреждение ООН. Несмотря на то что деятельность МОБ ограничивалась оказанием помощи еврейским беженцам, она была первым международным органом, который занимался в комплексе всеми аспектами проблем беженцев. Ее функции охватывали репатриацию, установление личности, регистрацию и классификацию, заботу и помощь, правовую и политическую защиту, транспортировку, переселение и обустройство на новом месте и т.п.
В уставе МОБ содержалось положение о том, что основной целью организации являются «поощрение и оказание всяческой помощи [беженцам] в скорейшем возвращении в страну их гражданской принадлежности или постоянного места жительства в прошлом». Однако в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН об учреждении МОБ была сделана оговорка о том, что «ни беженцы, ни перемещенные лица [имеющие обоснованные возражения] не могут быть принуждены к возвращению в страну своего происхождения». Такая смена акцента — с репатриации на переселение — вызвала критику со стороны некоторых государств, по мнению которых переселение являлось удобным средством получения рабочей силы и предоставления убежища подрывным группам, которые могут создать угрозу международному миру.
В итоге МОБ помогла репатриироваться 73 тыс. и более чем миллиону человек помогла переселиться в другие страны (большинство из них — свыше 30% — уехали в Соединенные Штаты, остальные в Австралию, Израиль, Канаду и страны Латинской Америки).
Одним из мотивов, по которым эти страны принимали беженцев, была заинтересованность в приливе дополнительной рабочей силы. Кроме того, правительства западных стран считали, что расселение беженцев по всему миру будет способствовать более рациональному распределению населений, прежде всего «разгрузит» Европу от беженцев. Однако МОБ не смогла решить проблему беженцев: в конце 1951 г. около 400 тыс. человек все еще оставались в Европе в качестве перемещенных лиц. В 1952 г. МОБ официально прекратила свое существование.
В послевоенные годы, в период «холодной войны», обострилось противостояние блоков, новые кризисы порождали новые потоки беженцев. Стало очевидным, что проблема беженцев — не временное послевоенное явление. Идеологические разногласия эпохи «холодной войны» пронизывали все переговоры в рамках Организации Объединенных Наций по вопросу о создании нового органа ООН по делам беженцев. Предложения об учреждении такого органа выдвигали разные стороны, в том числе Международный комитет Красного Креста (МККК). СССР и его союзники полностью игнорировали многие из таких переговоров.
Было немало разногласий и между самими западными странами. Например, Соединенные Штаты настаивали на создании временного органа по делам беженцев с четко определенными функциями и структурой, скромным финансированием и ограниченными целями (прежде всего для защиты оставшихся беженцев, которыми раньше занималась МОБ). Считали, что новый орган по делам беженцев не должен участвовать в операциях по оказанию экстренной помощи беженцам, он не имел права привлекать добровольные взносы. Напротив, государства Западной Европы, которые несли основное бремя по содержанию беженцев, вместе с Пакистаном и Индией (которые приняли миллионы беженцев после раздела Индии в 1947 г.), выступали за создание сильного, постоянного, многоцелевого международного органа по делам беженцев. Они ратовали за учреждение должности независимого Верховного комиссара, обладающего полномочиями по привлечению финансовых средств и их распределению среди беженцев.
Итогом этих дискуссий стал компромисс. В декабре 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН 36 голосами против 5 при 11 воздержавшихся приняла решение учредить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) — первоначально на трехлетний срок начиная с 1 января 1951 г. Оно должно было стать вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи в соответствии со ст. 22 Устава ООН.
Устав УВКБ ООН, принятый Генеральной Ассамблеей 14 декабря 1950 г., отражал не только консенсус, достигнутый между Соединенными Штатами и другими западными государствами и странами восточного блока, но и между различными подходами США, с одной стороны, и западноевропейских стран — с другой, в отношении приоритетов. Жесткое ограничение функций и полномочий УВКБ ООН было главным образом результатом стремления Соединенных Штатов и их западных союзников создать международный орган по делам беженцев, который не представлял бы угрозы для национального суверенитета западных держав и не возлагал бы на них новых финансовых обязательств.
Ст. 2 Устава УВКБ ООН гласит, что деятельность Верховного комиссара «совершенно аполитична по своему характеру, она носит гуманитарный и социальный характер и касается, как общее правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев». Главным моментом при этом было проведение разграничения между политическими и гуманитарными вопросами. По общему мнению, акцент на аполитичном характере деятельности Верховного комиссара сыграл главную роль в том, что организация смогла работать как в условиях напряженности периода «холодной войны», так и во время последующих вооруженных конфликтов. Хотя некоторые аналитики считают, что, поскольку УВКБ ООН является вспомогательным органом ООН, который формально находится под контролем Генеральной Ассамблеи ООН, оно не может быть полностью независимым от политических органов Организации Объединенных Наций. Продолжающаяся до сих пор дискуссия по этому вопросу ведется в основном из-за отсутствия четкого определения: что является гуманитарной акцией, а что — политической.
Были определены две главные функции УВКБ ООН: во- первых, обеспечивать беженцам международную защиту и, во-вторых, прилагать усилия для нахождения постоянных решений проблем беженцев путем оказания государствам содействия в их добровольной репатриации или ассимиляции в новых национальных общинах. Хотя новая организация была наделена правом привлекать добровольные взносы, США удалось добиться того, что одобрение Генеральной Ассамблеи ООН стало предварительным условием в отношении всех таких обращений за финансовой помощью. В результате деятельность УВКБ ООН стала зависеть от небольшого административного бюджета, выделяемого Генеральной Ассамблеей, и от незначительного «чрезвычайного фонда». Сначала правительство США отказалось вносить какие-либо взносы в этот фонд. В данный период правительство США предпочло выделять средства Программе Соединенных Штатов по беженцам, Межправительственному комитету по вопросам европейской миграции (последний был учрежден в 1952 г. для оказания помощи мигрантам и беженцам в переселении из Европы в другие страны; впоследствии он стал Международной организацией по миграции), Ближневосточному агентству ООН для помощи палестинским беженцам (БАПОР), Агентству ООН по восстановлению Кореи (ЮНКРА).
Из-за недостаточного финансирования УВКБ ООН было стеснено в средствах: каждый проект помощи беженцам приходилось финансировать за счет добровольных взносов, главным образом государств. Ему не были предоставлены средства для осуществления программы репатриации, — аналогичной той, которую проводила ЮНРРА, или такой программы переселения, какую осуществляла МОБ. Как выразился первый верховный комиссар ООН по делам беженцев Геррит Иан ван Хевен Гудхарт, «существовала реальная угроза того, что его организация будет просто «регулировать лишения». Расчеты на то, что УВКБ ООН при ежегодном бюджете не более 300 тыс. долл. США за несколько лет удастся окончательно решить проблему переселения европейских беженцев, не оправдались. Несмотря на попытки Верховного комиссара ван Хевена Гудхарта помочь государствам осознать масштабы проблемы беженцев, оказываемая ими финансовая поддержка была минимальной. Тем не менее УВКБ ООН развивало все более эффективное сотрудничество с добровольными организациями. Первая значительная денежная сумма, оказавшаяся в распоряжении УВКБ ООН, поступила не от государств, а от Фонда Форда (США), который в 1951 г. предоставил УВКБ ООН 3,1 млн. долл. Эти деньги были использованы для реализации экспериментального проекта, в котором основное внимание впервые уделялось интеграции беженцев в европейских странах как одному из путей решения их проблем. В конце концов в 1954 г. был создан Фонд Организации Объединенных Наций для помощи беженцам (ЮНРЕФ), который был призван осуществлять проекты в таких странах, как Австрия, Федеративная Республика Германии, Греция и Италия. Соединенные Штаты внесли свой вклад в Фонд, отказавшись перед этим предоставить финансовую поддержку УВКБ ООН на основании принятого в 1950 г. решения конгресса США о наложении вето на использование средств США для любой международной организации, осуществляющей деятельность в странах «за железным занавесом».
В середине 1950-х гг. первоначальное резко отрицательное отношение Советского Союза к УВКБ ООН также стало меняться. К тому времени «холодная война» распространилась далеко за пределы Европы, и на деятельность Организации Объединенных Наций начали оказывать влияние вновь сформировавшиеся государства. Советский Союз содействовал принятию в ООН некоторых развивающихся стран, которые поняли, что УВКБ ООН может сыграть полезную роль в решении их собственных проблем, связанных с беженцами.
Основные полномочия УВКБ ООН не изменялись с 1950 г. : защита беженцев и поиски путей решения их проблем остаются главными задачами этой организации. Однако за последние более чем 50 лет существенно изменились среда, в которой работает УВКБ ООН, а также виды его деятельности.
Во-первых, значительно расширился масштаб операций УВКБ ООН. Первоначально эта организация занималась решением проблем примерно 400 тыс. беженцев, лишившихся дома в результате Второй мировой войны и нуждавшихся в помощи. К 1996 г. УВКБ ООН уже оказывало помощь приблизительно 26 млн. человек. Кроме того, существенно возросли бюджет организации и численность ее персонала: в 1951 г. бюджет УВКБ ООН составлял 300 тыс. долл. США, а его штат состоял из 33 человек; к 2000 г. бюджет превышал 1 млрд. долл. США, а работали в организации более 5 тыс. человек. УВКБ ООН также постоянно расширяло географию своей деятельности: первоначально оно работало только в Европе; к 2000 г. УВКБ ООН имело отделения в 120 странах мира.
Во-вторых, расширился диапазон операций, проводимых УВКБ ООН. На заре своего существования УВКБ ООН занималось в основном содействием переселению беженцев. В настоящее время оно предоставляет материальную поддержку (снабжение продовольствием и обеспечение жильем), а также услуги в области здравоохранения, образования и в других сферах социальной защиты. Стремясь избежать недифференцированного отношения к беженцам, УВКБ ООН разработало специальные программы оказания помощи конкретным группам людей: женщинам и детям, подросткам, пожилым людям, лицам, страдающим от последствий травм, а также лицам с физическими недостатками.
В-третьих, расширился круг получающих помощь от УВКБ ООН: если в начале существования УВКБ ООН действовало главным образом как организация по защите беженцев, то теперь оно разработало программы содействия другим категориям лиц, в том числе перемещенным в пределах своих государств, возвратившимся в родные места (беженцам или внутренне перемещенным лицам), ищущим убежище (еще не получившим официального статуса), апатридам, группам населения, пострадавшим от боевых действий, и др.
В-четвертых, существенно возросло число международных учреждений и организаций, участвующих в осуществлении программ, целью которых является защита беженцев и других перемещенных лиц, а также оказание им помощи. В начале 1950-х гг. партнеры УВКБ ООН были немногочисленны. К 2000 г. в число партнеров — исполнителей УВКБ ООН входило свыше 500 неправительственных организаций (НПО). Кроме того, Генеральный секретарь ООН все чаще обращался к УВКБ ООН с просьбой действовать в качестве ведущего гуманитарного учреждения ООН в чрезвычайных ситуациях. Помимо этого УВКБ ООН стало работать вместе с другими учреждениями ООН, силами ООН по поддержанию мира, региональными и правозащитными организациями, а также с рядом других международных и национальных структур.
В-пятых, организация все чаще действует в районах, где обстановка нестабильна и быстро изменяется, а также там, где идут вооруженные конфликты. Первоначально УВКБ ООН работало только в предоставляющих убежище странах, безопасных и не затронутых вооруженными конфликтами. В настоящее время сотрудники УВКБ ООН часто оказываются в эпицентре боевых действий.
В первые годы его существования деятельность УВКБ ООН была ориентирована на предоставление убежища в предоставляющей убежище стране. Его усилия были сосредоточены на мероприятиях, проводившихся в предоставляющей убежище стране, и считалось, что ответственность за решение проблем беженцев лежит на странах, принимающих беженцев, а не на тех странах, которые они покидают.
В последние годы деятельность УВКБ ООН, напротив, можно характеризовать как упреждающую, ориентированную на страну происхождения. УВКБ ООН принимает активное участие в мероприятиях, цель которых — предотвращение нарушений прав человека и возникновения ситуаций, которые чреваты перемещением населения. В стратегии УВКБ ООН все больший упор делается на обязанности не только принимающих стран, но также и стран, которые беженцы покидают. УВКБ ООН стремится содействовать внедрению более комплексного подхода к проблеме вынужденного перемещения, который рассчитан на более длительную перспективу и принимает во внимание потребности не только беженцев, но и внутренне перемещенных лиц, лиц, возвратившихся в родные места, лиц, ищущих убежище, апатридов и др.
Верховными комиссарами ООН по делам беженцев были:
- В 1951—1956 гг. — Геррит Иан ван Хевен Гудхарт (Нидерланды). До назначения на должность первого Верховного комиссара ООН по делам беженцев Геррит ван Хевен Гудхарт был юристом, журналистом. Во время Второй мировой войны он активно участвовал в голландском Сопротивлении и был членом сформированного в Лондоне правительства Нидерландов в изгнании. Будучи Верховным комиссаром, он приложил немало усилий для сбора средств на нужды примерно 2,2 млн. беженцев, которые еще оставались перемещенными лицами по окончании Второй мировой войны. Он сумел создать для УВКБ ООН гораздо более надежную финансовую базу, а в работе УВКБ ООН перенес акцент с переселения беженцев за границу на интеграцию их в Европе. Его достижения в деятельности на благо беженцев получили признание в 1954 г., когда ему была присуждена Нобелевская премия мира.
-В 1956—1960 гг. — Огюст Р. Линдт (Швейцария). В 1930-х гг. Огюст Диндт работал иностранным корреспондентом различных европейских газет, а во время Второй мировой войны служил в армии нейтральной Швейцарии. Перейдя на дипломатическую работу, он возглавлял Исполнительный комитет Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), а с 1953 г. был наблюдателем от Швейцарии при ООН. Практически сразу после назначения его на должность Верховного комиссара он сумел мобилизовать усилия и средства для оказания помощи 200 тыс. венгров, бежавших после восстания в 1956 г. в Венгрии в Австрию и Югославию. Предложил программу оказания помощи примерно 260 тыс. алжирцев, которые бежали в Тунис и Марокко во время войны за независимость Алжира. Дипломатическое искусство, проявленное Линдтом при урегулировании этих деликатных ситуаций, в немалой степени способствовало признанию многими государствами УВКБ ООН как всемирной организации.
- В 1960—1965 гг. — Феликс Шнайдер (Швейцария). Как и его предшественник, Феликс Шнайдер до назначения на должность Верховного комиссара был дипломатом, возглавившим Исполнительный комитет ЮНИСЕФ, и наблюдателем от Швейцарии при ООН. Шнайдер осуществлял контроль за возвращением на родину алжирских беженцев из Туниса и Марокко. Эта операция была первой из многих крупномасштабных операций по репатриации и реинтеграции, в которых участвовало УВКБ ООН. Он также заручился поддержкой Генеральной Ассамблеи ООН для активизации роли УВКБ ООН в плане оказания «добрых услуг» в качестве посредника между государствами во время кризисов с беженцами во всем мире, в частности при оказании помощи руандийским беженцам в районе африканских Великих озер. Расширяя деятельность УВКБ ООН в Африке, он содействовал дальнейшему международному признанию глобального характера проблемы беженцев. Он также сыграл важную роль в инициировании процесса, итогом которого стало принятие Протокола 1967 г. В 1965—1977 гг. — Садруддин Ага Хан (Иран). Принц Садруддин Ага Хан успел поработать в УВКБ ООН еще до вступления в должность Верховного комиссара. Он возглавлял миссии на Ближний Восток и в Азию, а с 1962 по 1966г. был заместителем Верховного комиссара. К моменту его назначения Верховным комиссаром расходы УВКБ ЮН в Африке и Азии превышали расходы в Европе, что свидетельствовало о переключении внимания с Европы на развивающиеся страны. Он укрепил отношения УВКБ с африканскими государствами и способствовал coвершенствованию сотрудничества между специализироми иными учреждениями системы ООН при решении проблем массового перемещения населения в странах Африки к югу от Сахары и Азии. Сыграл ключевую роль в период кризиса с беженцами в Бангладеш в 1971 г. при оказании помощи выходцам из Азии, которые в 1972 г. были изгнаны из Уганды.
- В 1978—1985 гг. — Пауль Хартлинг (Дания). До назначения Верховным комиссаром Пауль Хартлинг занимал посты министра иностранных дел, а затем премьер-министра Дании. За восемь лет его пребывания в этой должности в связи с усилением «холодной войны» проблемы беженцев все больше стали приобретать политизированный характер. Непрекращающийся массовый исход населения и Индокитае и широкомасштабные меры, принятые в связи с этим международным сообществом, выдвинули УВКБ ООН на ведущие позиции в проведении сложной, крупномасштабной гуманитарной операции. В период его пребывания в должности Верховного комиссара УВКБ организовывало и другие широкомасштабные операции по предоставлению экстренной гуманитарной помощи — в районе Африканского Рога и в Центральной Америке, а также для афганских беженцев в Азии. В 1981 г. УВКБ ООН было награждено второй Нобелевской премией мира, в значительной степени благодаря роли П. Хартлинга в урегулировании кризиса с вьетнамскими беженцами.
В 1986-1989 гг. - Жан-Пьер Хокке (Швейцария). До назначения Верховным комиссаром Жан-Пьер Хокке был директором по проведению операций Международного комитета Красного Креста. В период его пребывания в должности Верховного комиссара продолжался кризис с беженцами из Индокитая. В этот период было начато осуществление всеобъемлющего плана действий, который включал введение региональных процедур определения статуса беженца и предусматривал добровольное возвращение вьетнамских беженцев. Хокке сыграл также ведущую роль в осуществлении программы в Центральной Америке по укреплению мира в регионе путем предоставления помощи не только репатриантам, но и другим слоям населения, пострадавшим от войны. В период его пребывания в должности Верховного комиссара УВКБ ООН играло важную роль в организации и обеспечении жизнедеятельности крупных лагерей для эфиопских беженцев в Судане и для сомалийских беженцев в Эфиопии.
- В январе 1990 г.—ноябре 1990 г. — Торвальд Столтен- берг (Норвегия). До назначения Верховным комиссаром Торвальд Столтенберг занимал пост министра иностранных дел Норвегии. Короткий срок его пребывания в должности был отмечен началом участия УВКБ ООН в проводимых ООН широкомасштабных миротворческих операциях. Как Верховный комиссар он осуществлял контроль за проведением нескольких начатых ранее операций по репатриации населения, особенно в Центральной Америке. В ноябре 1990 г. ушел со своего поста, чтобы вновь занять должность министра иностранных дел Норвегии.
- В 1991—2000 гг. — Садако Огата (Япония). До назначения на должность Верховного комиссара Садако Огата была деканом факультета зарубежных исследований Университета Софии в Токио. Научную работу она совмещала с рядом постов в ООН, будучи председателем Исполнительного комитета ЮНИСЕФ в 1978— 1979 гг. и членом Комиссии ООН по правам человека, а также независимым экспертом Комиссии по ситуации с правами человека в Бирме (теперь Мьянма). Будучи Верховным комиссаром, она контролировала проведение широкомасштабных чрезвычайных операций УВКБ в Северном Ираке, Боснии и Герцеговине, Косово и в районе Великих озер в Африке. За время ее пребывания в должности Верховного комиссара бюджет и персонал УВКБ ООН увеличились более чем вдвое, УВКБ ООН принимало все более активное участие в оказании помощи внутренне перемещенным лицам и другим группам гражданского населения в конфликтных ситуациях. Подчеркивая связь между проблемой беженцев и международной безопасностью, она укрепляла отношения УВКБ ООН с Советом Безопасности.
- В 2001—2005 гг. — Рууд Лабберс (Нидерланды). До избрания девятым Верховным комиссаром ООН по делам беженцев Р. Лабберс был премьер-министром Голландии. После выхода в отставку преподавал в Тилбургском университете в Нидерландах и в Школе Джона Ф. Кеннеди в Гарвардском университете в США. Будучи Верховным комиссаром по делам беженцев, продолжил политику, начатую С. Огата, призывал к «минимуму бюрократии и максимуму гибкости» в помощи беженцам, минимуму иерархии и максимуму ответственности и прозрачности в деятельности УВКБ. Р. Лабберс активно изыскивал финансовые ресурсы для поддержки беженцев.
- С 2005 г. по настоящее время — Антонайо Гатеррес (Португалия). До своего избрания Верховным комиссаром А. Гатеррес более 20 лет работал в правительстве Португалии, а с 1996-го до 2002 г. был премьер-министром. Он стал основателем португальского Совета беженцев. С 1981 по 1989 г. А. Гатеррес был членом португальского Собрания Совета Европы, председателем Комитета по демографии, миграции и беженцам.
Перед УВКБ ООН стоят две основные задачи: предоставление международной защиты беженцам и помощь им в поиске долгосрочных решений их проблем.
Программы УВКБ ООН направлены на:
- содействие в предоставлении убежища и предоставлении гарантий того, что беженцы не будут насильственно возвращены в страну, где им угрожает преследование;
- оказание беженцам чрезвычайной помощи через предоставление основных предметов первой необходимости — продовольствия, жилья и медицинской помощи;
- предоставление гарантий того, что репатриация в страну происхождения является добровольной, и предоставление беженцам необходимой помощи по возвращении на родину;
- помощь беженцам и перемещенным лицам в интеграции на местах с тем, чтобы они смогли самостоятельно существовать в стране проживания или первого убежища, если репатриация в страну происхождения невозможна;
- переселение тех, кто имеет близких родственников за границей.
УВКБ ООН имеет 207 региональных и местных представительств в 115 странах.
В Российской Федерации действует одно из региональных представительств УВКБ ООН. Региональное представительство в Москве было открыто после подписания 6 октября 1992 г. официального соглашения между УВКБ ООН и правительством Российской Федерации. В ноябре 1992 г. Россия присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и к Протоколу 1967 г., относящемуся к статусу беженцев. Оба документа вступили в силу в РФ в 1993 г. К марту 1993 г. российским парламентом были приняты «Закон о беженцах» и «Закон о вынужденных переселенцах», а в июне того же года была образована Федеральная миграционная служба, что послужило основой деятельности УВКБ ООН по оказанию российским органам власти помощи в реализации вышеназванных законов в соответствии с международными стандартами, которые включают в себя «принцип невысылки» и процедуры определения статуса. УВКБ ООН также ставит своей задачей оказание правовой защиты и помощи в выработке долгосрочных решений тем, кто подпадает под его мандат.
Региональное представительство УВКБ ООН в России достигло конструктивного сотрудничества с различными федеральными ведомствами, с Государственной думой по выработке национального законодательства по проблемам беженцев и вопросам, связанным с миграцией. УВКБ ООН тесно сотрудничает и с региональными отделениями Миграционной службы, и с местными властями.
Конвенция 1951 г. о статусе беженцев определяет понятие «беженец» как «любое лицо... которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находилось вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой правительства этой страны или не желает пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства...» Тот факт, что внутренне перемещенные лица остаются на территории своей собственной страны, не позволяет рассматривать их в качестве беженцев в соответствии с Конвенцией УВКБ ООН и соответствующими международными и региональными правовыми инструментами. Однако в последние годы УВКБ ООН в особых случаях оказалось вовлечено в оказание помощи лицам, находящимся в положений, сходном с положением беженцев. Наглядным примером в этом отношении является Россия, где УВКБ ООН работает с различными категориями мигрантов: ищущими убежище лицами из дальнего зарубежья, которые обратились за предоставлением статуса беженца на территории России, беженцами, внутренне перемещенными лицами (жителями Чечни, вынужденными покинуть свои дома) и «вынужденными переселенцами», прибывшими в Россию из стран СНГ (гражданами бывшего Советского Союза).
Перемещения больших групп населения и миграционные потоки, возникшие после распада Советского Союза, побудили в 1993 г. Генеральную Ассамблею ООН принять резолюцию/ поддержанную Российской Федерацией, прибывающую УВКБ ООН подготовить и провести «конференцию ООН для всестороннего рассмотрения проблем беженцев, возвращенцев, перемещенных лиц и мигрантов м Содружестве Независимых Государств (СНГ) и соответствующих соседних государствах».
УВКБ ООН совместно с Международной организацией по миграции (MOM) и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) играло ведущую роль в подготовке и проведении в Женеве в мае 1996 г. конференции, получившей название «Конференция по проблемам беженцев, возвращенцев, перемещенных лиц и других форм недобровольных перемещений в странах СНГ и соответствующих соседних государствах». В работе конференции приняли участие представители 12 стран (11Г, 70 заинтересованных государств, 30 международных учреждений и 100 представителей неправительственных организаций (НПО) из СНГ и других стран. На конференции была принята Программа действий — документ, содержащий основные права человека и гуманитарные принципы, а также в деталях определяющий действия, которые необходимо предпринять на местах для воплощения этих принципов в реальность. Участники конференции получили возможность обсудить вопросы перемещения населения и проблемы беженцев, проанализировать типы перемещений населения в регионе и уточнить категории перемещенных лиц.
5 июля 1996 г. УВКБ ООН и MOM выступили с совместным обращением к странам-донорам о предоставлении 7,6 млн. долл. США для реализации программы, рассчитанной до конца 1996 г. Эта программа является первым шагом, предпринятым двумя организациями на пути реализации основополагающих принципов и Программы действий, принятых конференцией. Программа предполагает осуществление ряда проектов по урегулированию перемещений населения и миграционных процессов в Российской Федерации, на Украине и в Белоруссии. На выполнение программ в России планируется выделить около 5 млн. долл. США.
Эти проекты рассчитаны на оказание помощи местным властям и неправительственным организациям в адаптации беженцев, перемешенных лиц внутри страны, ранее депортированных народов и лиц, вынужденных вернуться на свою историческую родину в результате конфликтов в странах СНГ, а также переоборудование и реконструкцию центров временного размещения, улучшение медицинского оборудования, создание надежных информационных систем, включая предоставление оборудования и проведение обучения персонала местных НПО и государственных служащих, занимающихся вопросами миграции, а также сотрудников иммиграционных служб в пунктах въезда в эти страны.
В январе 1995 г. российское правительство обратилось к ООН с просьбой об оказании чрезвычайной помощи 220 тыс. лиц, перемещенных в Дагестан, Северную Осетию и Ингушетию в результате конфликта в Чечне. УВКБ ООН совместно с Детским фондом (ЮНИСЕФ), Мировой продовольственной программой (МПП), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) и Департаментом по гуманитарным вопросам (ДГВ) приняло обращение организаций системы ООН к странам-донорам о предоставлении 25 млн. долл. США на проведение программы по оказанию гуманитарной помощи. УВКБ ООН играло ведущую роль в стремлении помочь этим людям, предоставляя им жилье, предметы домашнего обихода, улучшая водоснабжение и санитарные условия и предоставляя помощь в общей сложности на сумму 10 млн. долл. США.
УВКБ ООН открыло свои представительства в городах Махачкале, Владикавказе и Назрани, доставило чрезвычайную помощь и при содействии МЧС России распределило ее в пострадавшие районы. 17 апреля 1996 г. было принято очередное обращение организаций системы ООН к странам-донорам о предоставлении средств на продолжение оказания и 1996 г. помощи 92 тыс. пострадавших. Требуемая сумма составила 12 751 ООО долл. США, из которых 6 510 ООО долл. приходится на деятельность УВКБ ООН. Другое направление деятельности УВКБ ООН в этом регионе — предоставление помощи в Пригородном районе Северной Осетии, которая распределяется в равной степени среди национальных общин и предполагает строительство временного жилья, улучшение водоснабжения и предоставление социальной помощи. В целях улучшения социальных и межобщинных отношений УВКБ ООН отремонтировало различные общественные здания, в число Которых входит школа, которую посещают дети разных национальностей из деревень, населенных как ингушами, так и осетинами, вернувшимися в Пригородный район.
С 1992 г. более 29 тыс. ищущих убежище лиц из дальнего зарубежья (эта цифра включает около 60% выходцев из Афганистана) и стран СНГ обратились в центр по приему беженцев УВКБ ООН с просьбой о предоставлении правовой защиты и социальной поддержки. Наиболее нуждающимся предоставляется финансовая помощь.
Деятельность УВКБ ООН в России полностью зависит от добровольных взносов правительства, НПО и частных лиц. В 1996 г. общая сумма, требуемая на проведение программ в России, составила 17,3 млн. долл. США.
Помимо центрального аппарата, находящегося в Москве, УВКБ ООН в России имеет региональные отделения. Это способствует реализации проектов и в регионах России. Главная особенность проектов УВКБ ООН заключается в том, что они разрабатываются с учетом интересов не только мигрантов, но и местного населения. Особенно это характерно для проектов по микрокредитованию с целью создания новых рабочих мест. Предоставление кредитов для создания рабочих мест на паритетных началах как для переселенцев, так и для постоянного населения способствует улучшению взаимоотношений между коренным и вновь прибывшим населением, а значит, ускоряет процесс интеграции мигрантов.
Проекты по микрокредитованию переселенцев предусматривают создание на местах организаций, способных выдавать кредиты и контролировать их возвращение. В обязанности агентств входят, кроме того, обучение людей предпринимательскому делу, а также организация юридической инфраструктуры.
Оказывая помощь непосредственно организациям переселенцев, региональное представительство сотрудничает с государственными структурами, занимающимися помощью вынужденным мигрантам, как федерального, так и местного уровня. Материальная помощь УВКБ оказывается, как правило, только по просьбе принимающего правительства. УВКБ обычно не предоставляет материальную помощь непосредственно беженцам, выделяя в случае необходимости средства государственным учреждениям, добровольным организациям и освободительным движениям для оказания чрезвычайной помощи, а также для выполнения программ, призванных содействовать самообеспечению и интеграции беженцев.
Бюджет УВКБ (в 1990-х гг. около 600 млн. долл.) формируется за счет добровольных взносов государств — членов I ООН и региональных объединений. Верховный комиссар располагает чрезвычайным фондом в размере 10 млн. долл. I для финансирования первых мер по оказанию помощи 1 в экстремальной ситуации.
УВКБ ООН сотрудничает с другими учреждениями ООН 1 (ЮНИСЕФ, ВОЗ), с Международным комитетом Красного 1 Креста и приблизительно с 300 неправительственными организациями. Крупные программы УВКБ: Программа упорядоченного выезда (1979 г.) и Всеобъемлющий план действий в интересах индокитайских беженцев (1989 г.).
Штаб-квартира УВКБ ООН находится в Женеве (Швей- ! цария).
Службой общественной информации УВКБ ООН издается на английском, арабском, испанском, итальянском, китайском, немецком, русском, французском и японском языках журнал «Беженцы».
Источники: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. (Приложение к журналу «Миграция в России».) М., 2001. С. 40 — 41; Демографический понятийный словарь / Под ред. А.Л. Рыбаковского; Центр социального прогнозирования. М., 2003. С. 310 — 311; Деятельность УВКБ ООН в Российской Федерации и Республике Беларусь в 2000 г. Издание регионального представительства УВКБ ООН в Москве, в честь 50-летия УВКБ ООН; Народонаселение: Энциклопедический словарь / Под ред. Г.Г. Меликьян; М.: Большая Российская Энциклопедия, 1994. С. 534; Положение беженцев в мире. Пятьдесят лет гуманитарной деятельности / Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), 2000.