Всемирные конференции ООН по народонаселению

Межгосударственная миграционная политика по сравнению с внутренней представляет собой более жесткую и более регламентированную миграционную политику, которая включает систему специальных мер, законодательных актов и международных соглашений (двусторонних и многосторонних) по регулированию межгосударственных миграционных потоков. Миграционная политика на мировом уровне вырабатывается и проявляется прежде всего через деятельность международных организаций, в первую очередь ООН. В документах, материалах и рекомендациях, которые ими принимаются на различных заседаниях и конференциях, содержатся концептуальные подходы миграционной политики, основные направления и механизмы ее реализации, которыми в той или иной мере руководствуются многие государства при проведении национальной политики.
Главная роль здесь принадлежит всемирным конференциям ООН по народонаселению, имеющим правительственный статус, хотя документы, принимаемые на них, носят только рекомендательный характер. За последние тридцать лет были проведены три такие конференции: в 1974 г. в Бухаресте, в 1984 г. в Мехико и в 1994 г. в Каире.
На первой Всемирной конференции по народонаселению в 1974 г. в Бухаресте был принят Всемирный план действий в области народонаселения.
Главным затруднением в период принятия первого Всемирного плана действий были проблемы трудящихся-миг- рантов, легального использования иностранной рабочей силы странами-импортерами, защита прав рабочих-миг- рантов и их семей, борьба с дискриминацией на рынках труда и в обществе.
Масштаб международных проблем, связанных с беженцами, был тогда значительно уже, чем в настоящее время. Общее число беженцев в мире в 1970 г. оценивалось примерно в 2,5 млн. — это почти в восемь раз меньше, чем число беженцев на начало 1990-х гг. Вопросу о беженцах было отведено скромное место и рекомендации сводились только к проблемам прав человека. В одной из рекомендаций подчеркивалось, что проблемы беженцев, включая их право вернуться на родину, должны решаться в соответствии с Хартией ООН, Всеобщей декларацией прав человека и другими международными документами. План не был увязан с Конвенцией ООН 1951 г. и Протоколом 1967 г., определяющими статус беженцев, и не содержал ссылок на них.
Следующая Всемирная конференция по народонаселению состоялась в 1984 г. в Мехико. В период между двумя конференциями было подготовлено и принято много важных документов по международной миграции. Главным образом они касались внешней трудовой миграции. Генеральной конференцией МОТ была принята конвенция № 143 по вопросу о рабочих-мигрантах. Генеральная Ассамблея ООН практически ежегодно с 1977 г. рассматривала вопросы и принимала резолюции по рабочим-мигрантам. Первой такой резолюцией была резолюция № 32/120 от 16 декабря 1977 г., призывающая все государства обеспечить равенство мигрантов и отечественных рабочих. Эта же позиция была повторена в резолюции № 33/163 от 20 декабря 1978 г. В резолюции № 34/172 от 17 декабря 1979 г. Генеральная Ассамблея ООН перешла к конкретным шагам по защите прав рабочих-мигрантов и их семей, учредив рабочую группу для выработки международной конвенции. Таким образом, в этот период на международном уровне проводилась политика повышения международной мобильности рабочей силы, стимулирования использования труда рабочих-мигрантов в государствах, где темпы экономического роста не были обеспечены внутренними трудовыми ресурсами.
Особенностью этого периода был рост числа беженцев. Поэтому на международном уровне внимание к этому вопросу возросло. Генеральная ассамблея ООН в 1979 и 1980 гт. в своих резолюциях квалифицировала проблему беженцев как существенное политическое, экономическое и социальное бремя для международного сообщества. Несколько резолюций в последующие годы также были непосредственно адресованы Верховному комиссару ООН по делам беженцев.
Эти изменения в ситуации нашли отражение в ходе проведения Международной конференции по народонаселению, состоявшейся в Мехико в 1984 г.
На конференции 1984 г. был предложен и воспринят новый подход, признающий разнообразную природу существующих международных передвижений населения. Рекомендации конференции для дальнейшего воплощения в жизнь Всемирного плана действий в области народонаселения подчеркивали важность признания таких специфических типов миграционных потоков, как официальная миграция, в том числе трудовая, неофициальная миграция, нелегальная трудовая миграция и беженцы. Согласно новому подходу повышалось значение государственной миграционной политики, так как ей отводилась роль одной из важнейших составных частей всего комплекса взаимосвязанных причин, которые вызывают те или иные виды и типы миграционных потоков, и, что особенно важно, роль главного фактора, влияющего на последствия миграционных процессов и формирующего их.
В отношении другого официально признанного типа мигрантов-беженцев или ищущих политическое убежище — в документах, принятых в 1984 г., содержалась рекомендация правительствам присоединиться к Конвенции ООН 1951 г. относительно статуса беженцев и протоколу 1967 г., который раздвигал рамки конвенции.
Но при этом в международных документах не был достаточно четко изложен порядок предоставления статуса лицам, обратившимся с запросом о предоставлении убежища, в том числе не указан срок, в течение которого должно быть принято юридическое решение по запросу. В итоге порядок рассмотрения просьбы о предоставлении политического убежища и принятия решений в различных странах сильно различался. Правительствам и международным организациям предписывалось самостоятельно, с учетом конкретных условий найти надежные решения по проблемам беженцев, в частности в предоставлении помощи странам, принявшим на себя первую волну беженцев; создавать условия, способствующие добровольному возвращению, а в тех случаях, когда возвращение невозможно, содействовать интеграции беженцев в местную среду. В то же время вопросу о предоставлении политического убежища не было уделено специального внимания. Проблема права индивидов на предоставление политического убежища рассматривалась только в контексте недопущения преследования беженцев.
Во второй половине 80-х и начале 90-х гг. произошло новое качественное изменение социально-экономической и миграционной ситуации в мире. Это проявилось в следующих основных процессах: во-первых, нарастал дисбаланс между демографическим развитием и ситуацией на рынке труда; во-вторых, увеличился разрыв в темпах экономического роста между отдельными странами и регионами. Это совпало с распадом бывшего СССР и возникновением на его месте самостоятельных государств; с распадом политической и социально-экономической системы в странах Восточной Европы; с началом множественных конфликтов на этнической почве (в том числе с распадом бывшей Югославии); кризисом в Персидском заливе 1990 г. и гражданскими войнами в Африке и Азии и т.д. Эти и другие события привели в движение огромные, непрогнозируемые волны международных миграционных перемещений и выдвинули международную миграцию в ряд важнейших международных проблем. Кроме того, в начале 90-х гг. в развитых странах замедлился экономический рост и соответственно возрос уровень безработицы, т.е. экономические условия в них для иммиграции складывались неблагоприятно. Такое сочетание повышенного «миграционного» спроса на новые места проживания с невозможностью его удовлетворения вызвало резкое изменение мировой миграционной политики для всех типов миграций. К 1994 г. главной проблемой в мире стал поиск баланса между населением, стабильным экономическим ростом и устойчивым развитием. Такая ситуация предполагала необходимость более тесной увязки между политикой в области народонаселения, окружающей средой и развитием, требовала выработки комплексной политики и нового подхода к наиболее сложным и важным явлениям, в первую очередь международной миграции.
На Международной конференции по проблемам народонаселения и развития (МКНР) в 1994 г. в Каире была принята 20-летняя Программа действий в области народонаселения и развития, которая учитывала главное новое требование мировой политики — обеспечение устойчивого развития.
Программа, признавая положительное влияние миграции на развитие, подчеркивает, что правительства направляющих и принимающих стран должны прилагать усилия к тому, чтобы и коренное население стран испытывало влияние позитивных последствий этого процесса. Миграция должна превращаться в позитивный фактор развития принимающего государства, благоприятно воздействуя на все стороны жизнедеятельности проживающего в нем населения, в том числе и самих мигрантов. В качестве мер, направленных на достижение такого эффекта, правительствам было рекомендовано поощрять приток денежных переводов мигрантов; использовать краткосрочную миграцию как форму передачи технологических достижений. Появились новые подходы и в отношении беженцев. Среди них — концентрация внимания на вопросах физической защиты женщин-беженцев и детей-беженцев, меры привлечения самих беженцев к планированию помощи им.
Между странами — экспортерами и импортерами рабочей силы возникли разногласия по вопросу воссоединения семей, и на нем было акцентировано большее внимание, нем на предыдущих конференциях. Страны — экспортеры рабочей силы в противовес странам-импортерам настаивали на признании права на воссоединение семьи в качестве одного из основных прав человека.
Кроме того, было официально признано большое количество вновь возникающих проблем:
- возможное негативное влияние краткосрочной трудовой миграции на условия занятости в принимающих странах;
- возможное увеличение объемов миграций в результате климатических изменений;
- право принимающих стран регулировать доступ на их территорию, т.е. право проведения странами государственной миграционной политики, защищающей интересы внутреннего рынка труда;
- возникающие в связи с увеличением масштабов вынужденной миграции неблагоприятные социальные и экономические последствия;
- положение мигрантов, чьи прошения о предоставлении убежища были отклонены;
- защита женщин-мигрантов и детей-мигрантов от унизительного отношения к ним со стороны работодателей;
- торговля женщинами и детьми, проституция;
- необходимость международной защиты в случае непрогнозируемого и массового прибытия беженцев и перемещенных лиц.
Программа действий с точки зрения самого подхода к определению международной миграции во многом соотносится с программными решениями, принятыми на двух предыдущих конференциях. Тремя базовыми элементами Всемирного плана действий в области народонаселения являются:
- включение международной миграции в контекст экономического развития;
- уважение национального суверенитета;
- ориентация на соблюдение прав и свобод человека.
Дискуссии по проблемам, относящимся к международной миграции и развитию, проходили на конференциях ООН. В ходе них выработаны рекомендации о необходимости разработки и проведения миграционной политики на национальном уровне. В качестве основного инструмента регулирования процессов миграции, представляющих угрозу безопасности, рекомендовалось использовать комплексные программы в области миграций (внутренних и внешних).
Примерами таких рекомендаций являются:
- программа действий Всемирного саммита по вопросам социального развития, состоявшегося в 1995 г., которая содержит главу о социальных потребностях беженцев, перемещенных лиц и ищущих политическое убежище, официальных мигрантов, а также нелегальных мигрантов;
- платформа действий IV Всемирной конференции по проблемам женщин, состоявшейся в 1995 г., которая содержит пункты, касающиеся женщин и миграции.
Обобщая анализ действий международного сообщества в области регулирования миграционных процессов, можно констатировать:
- миграционные. процессы, влияющие на положение народонаселения и развитие, отнесены к категории глобальных проблем, оказывающих воздействие на направления и интенсивность всех наиболее значимых политических, экономических и социальных процессов в мире и тесно взаимосвязанных с проблемами устойчивого развития;
- для обеспечения эффективного воздействия на развитие миграционных процессов необходимы скоординированные, экономически и политически просчитанные действия правительств, подчиненные достижению взаимоприемлемых и взаимовыгодных результатов;
- определение стратегии и направления действий, а также форм и методов реализации политики опирается на точную диагностику наиболее актуальных и острых проблем развития миграционных процессов.
Источник: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. (Приложение к журналу «Миграция в России»). М., 2001. С. 81-89.